观点 | 中国注册制呼唤“吹哨人”

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发表时间：2020-05-25 10:58作者：社投盟来源：社投盟服务号

导读

近日，美国证监会（SEC）吹哨人办公室频频公告，宣布对多位吹哨人支付了巨额奖金，今年最高的一笔奖金达2700万美元。那么，谁是“吹哨人”？

在美国，掌握违法活动信息并向政府提供线索的举报人，被称为“吹哨人”，以传递为社会公义挺身而出的正面形象。而SEC的吹哨人制度，则是指SEC根据线索执法成功后，吹哨人可以分享执法所获得的罚款等执法收益。事实上，注册制背景下，吹哨人制度和严厉的惩罚机制都是SEC规范资本市场的重要手段。

本周社投盟专家、深圳市东方富海投资管理股份有限公司研究部总经理包琰博士为我们带来关于中美“吹哨人”制度的比较与解读。

美国吹哨人制度成绩斐然

2008年金融危机之后，为保护消费者，美国国会于2010年推出了《多德—弗兰克法案》（Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act），开启了金融的严监管时代。其中一条重要措施，就是要求美国证监会（SEC）设立吹哨人制度。

吹哨人制度为保护资本市场及投资者特别是散户做出了巨大的贡献。吹哨人提供的重要线索，推动了SEC对违法行为的调查，大幅降低了监管成本。自2011年8月12日正式启动以来，SEC已根据线索向违法者收取了超20亿美元的罚没款。其中，没收的非法收益约5亿美元已赔付给遭受损失的投资者。

同时，SEC每年收到的举报线索持续增长。截至2019财年末，SEC共收到超过3.3万条线索。其中，单是2019财年就收到5，212条，较2011年增长了74%。线索类别覆盖损害投资者利益的各种行为，但主要集中于公告披露及财务信息（21%）、欺诈发行（13%）、股价操纵（10%）三类。

值得注意的是，SEC收到的举报线索遍布全球。自2011年以来，已收到来自除美国以外123个国家的举报信息。截至2019财年末，有15位奖金获得者在提供线索时为外国国籍或外国居民。

吹哨人制度的存在，结合对违法行为严厉的诉讼惩罚，对上市公司起到了强有力的威慑作用。

吹哨人制度成功的秘诀：重赏与保护缺一不可

一是高额的奖金激励，鼓励民众的参与。

迄今，SEC已向82名吹哨人发放了约4.5亿美元奖金。奖金由国会设立的“投资者保护基金”支付，该基金的资金全部来自违法者向SEC支付的罚没款。只要吹哨人自愿向SEC提供原始、明确、及时和可靠的线索，协助SEC执法成功，且处罚金额超过100 万美元，就能得到罚金的10-30%作为奖励。

截至目前，SEC支付给吹哨人最高的十笔奖金如下。其中，最大的一笔奖金于2018年3月支付，达5000万美元之巨。

图为美国证监会支付给吹哨人最高的十笔奖金

二是对吹哨人的严密保护，解决其后顾之忧。

《多德—弗兰克法案》及SEC的吹哨人制度均要求对吹哨人的身份严格保密。该法案允许吹哨人可以通过律师匿名举报，任何可能泄漏吹哨人身份的信息都会得到最大程度的保护，真正消除了吹哨人对自身安全的担心。

此外，法案还严禁雇主因雇员帮助SEC进行调查而对其解雇、降职、恐吓、骚扰或歧视。如果雇员认为遭到了报复，可以起诉雇主并要求赔偿。截至2019财年末，约69%获得奖金的吹哨人为违法公司的内部人员。这项规定很大程度上减少了内部吹哨人遭受报复的风险。

立法治理，鼓励“吹哨”

美国对吹哨人的重视历史悠久。

1778年7月30日，大陆议会通过了第一个保护吹哨人的决议，表彰10位水手及海军举报其司令官的渎职行为。

1863年，国会通过《虚假申报法案》（FalseClaims Act），正式立法保护举报私人和政府部门不正当行为的吹哨人，并于1986年、2009年、2010年多次对该法案进行修订。

特别是1986年，国会为鼓励吹哨人代表政府对虚假申报提起诉讼，大幅提高了奖励金额，一般为追回款项的15-30%。事实证明，重赏之下必有勇夫。据司法部数据，1986 年到2019 年间，政府依据《虚假申报法案》追回了620 亿美元的损失，其中，超过447亿美元(72%)都归功于吹哨人提供的举报信息。

重赏吹哨人这一举措的成功，使美国政府意识到，这是反舞弊欺诈极为有效的手段之一。2006年，《税收减免及健保法案》（TaxRelief and Health Care Act）出台，要求国税局成立吹哨人办公室，并对其已有的吹哨人制度进行了重大修订，明确吹哨人应得到收缴税款的15-30%作为奖励；2010年，《多德—弗兰克法案》出台，要求SEC、商品期货交易委员会建立吹哨人制度，给予吹哨人罚金的10-30%作为奖励。“重赏+保护”模式得以在政府部门中广为使用。

2002年，三位女性吹哨人登上了美国《时代周刊》的封面，并当选为杂志的“年度风云人物”。她们是：世通公司的员工辛西娅·库珀（左），联邦调查局的员工科琳·罗利（中），以及安然公司的员工莎朗·沃特金斯（右）。

2002年12月22日美国三位女性吹哨人

登上《时代周刊》封面

图片来源：《时代周刊》

评选的理由是，她们冒着巨大的职业及个人危险去揭露世通公司的舞弊、联邦调查局的失察导致“911”的发生以及安然公司的舞弊，赢得了社会的尊敬。

为了纪念无数吹哨人为美国社会进步做出的巨大贡献，鼓励更多的普通民众加入吹哨人的队伍，2013年，美国参议院将每年的7 月30日定为“全国吹哨人日”。

中国注册制呼唤“吹哨人”

2019年，紧随科创板注册制推出的脚步，中国首次在国家层面对建立吹哨人（举报人）制度给予了立法支持。

9月，国务院出台了《关于加强和规范事中事后监管的指导意见》，明确提出，要发挥社会监督作用，建立“吹哨人”、内部举报人等制度，对举报严重违法违规行为和重大风险隐患的有功人员予以重奖和严格保护。

12月，第十三届全国人大常委会审议通过了新《证券法》。其中规定，对涉嫌证券违法、违规行为，任何单位和个人有权向国务院证券监督管理机构举报；对涉嫌重大违法、违规行为的实名举报线索经查证属实的，国务院证券监督管理机构按照规定给予举报人奖励；国务院证券监督管理机构应当对举报人的身份信息保密。

由此可见，为配合注册制未来在更大范围内推行，藉新《证券法》，国家彰显了加大打击违法欺诈行为的决心。除推出更为严厉的惩罚机制，加大了惩罚力度，还配套建立了举报人制度，颇有双剑合璧之势。

再来看证监会推出的举报工作细则。

2014年6月，证监会出台《证券期货违法违规行为举报工作暂行规定》，标志着中国首次引进吹哨人制度。该规定建立了举报奖励制度，鼓励举报人提供证券期货违法违规线索。要取得奖励，举报人必须实名举报；举报内容仅限于内幕交易或利用未公开信息交易、操纵证券或期货市场、信息披露违法违规、欺诈发行证券；证监会依法作出行政处罚且罚没款金额在10万元以上的，按罚没款金额的1％对举报人进行奖励，但奖金不超过10万元；重大线索奖励最高不超过30万元。

但在规定出台后长达五年的时间里，并未有实质性的举报奖励被兑现。2019年8月2日，证监会发布消息称，拟对提供廖英强操纵市场等3起案件线索的举报人给予奖励。这是规定颁布后首次做出的实质性奖励，对举报制度在中国资本市场的落地生根具有重大意义。

2020年1月，证监会对2014年的规定进行了修订，主要包括：

（1）增加了举报内容，基本上覆盖了所有重大的违法行为；

（2）增加了对内部知情人员举报的奖励，最高不超过 60 万元；

（3）在保护举报人方面，对报复行为的界定更为具体明确。

2020版规定比2014版有所进步，但与SEC成熟的吹哨人制度相比，还有很大差距。

首先，我国举报人可得的奖励最高不超过60万元，而SEC迄今发放的个人最高奖励达5000万美元，差异巨大。

上述廖英强案中，廖英强利用其影响力操纵市场，非法获利，被证监会没收违法所得4310万元，并处8620万元罚款。而根据2014版规定，举报人最高仅可获得30万元奖励，与罚没金额严重不匹配。

建议未来奖励金额与罚没款金额直接挂钩，提高奖励额度，达到对举报人的最优激励效果。

再者，我国举报人必须实名举报才能获得奖励，但对于如何保护举报人的合法权益，法律规定并不完善，也未成体系，其保护作用明显不足。这从2014版规定出台良久但参与者寥寥也可窥见一二。

截至目前，证监会尚未完成一个完整的对举报人奖励的案例，对举报人的保护方式及力度仍有待验证。而近期出现的对A股上市公司新潮能源、拟上市的万达商管集团的举报，更考验着证监会在2020版规定指导下的监管态度。

而美国允许举报人通过律师匿名举报，且在两百多年中，制定了与时俱进、多如牛毛的吹哨人保护法案，最大程度上保护了吹哨人免遭报复。即便如此，对吹哨人的危害行为还是防不胜防。过去八年中，SEC对3起报复案件采取了执法行动，还对11起阻挠员工向SEC举报的案件进行了执法或行政诉讼。