前沿种草机｜借着COP27，揭开国际气候治理的面纱 二维码
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发表时间：2022-11-29 16:41
  *全文共8128字，阅读约需要25分钟 2022年是人们再次强烈地感受到气候变化的实际影响的一年，席卷全球的热浪让大家为人类的未来捏一把汗（也许是很多把），灾难性的洪水和山火也让我们再次认识到必须行动了。 那该怎么行动呢？除了7月前沿种草机（点击此处链接跳转查看）中介绍过的商业和技术的方案，我们还会望向每年的联合国气候公约缔约方大会（UNFCCC COP）和其背后代表的国际治理的力量。 今年的大会不温不火，实质性的成果用一只手就能数过来，但随着有关《巴黎协定》的技术性细节磋商在去年告一段落，“落实”成为了这届大会的重要话题，这也许更有助于我们理解气候治理的核心问题，借着这次机会，我们可以试着从科学、谈判和融资三个角度出发，仔细看看国际气候治理中理想和现实的距离，以及COP27在这些方面有哪些进展和挫折。  COP27的Logo | 图源：UNFCCC 本期内容概览 1 气候科学：中性但有立场 · 气候科学的理想：科学无国界 · 气候科学的现实：阐释有阵营 · 聚焦今年：半死不活的1.5度目标 2 气候谈判：不好但最不坏 · 气候谈判的理想：一个都不落下 · 气候谈判的现实：一步都难前进 · 聚焦今年：来了但没落地的损失损害基金 3 气候融资：清楚的糊涂账 · 气候融资的理想：有钱好办事 · 气候融资的现实：谈钱伤感情 · 聚焦今年：永远在路上的1000亿 1 气候科学：中性但有立场 关于气候变化的科学事实，你也许耳朵已经听出茧子来了，这里也不会再无聊你一遍。对国际气候治理来说，必须理解的一点是，科学事实是没有国界的，但对科学事实的捡取和阐释是分国界和阵营的。 气候科学的理想：科学无国界 1990年12月，联合国大会建立了政府间谈判委员会（IPCC）来撰写并通过气候变化框架公约。1992年5月9日，《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）在IPCC获得通过。随后公约在联合国大会被陆续通过和签署，最终于1994生效，成为应对气候变化行动的政治平台。 在公约生效后，IPCC就转型成为了一个科学机构，以六到七年为一个周期，发布前沿的科学进展的综合报告（Assessment report，简称AR），为气候谈判提供决策基础。  AR6的分报告之一 | 图源：IPCC官网 IPCC作为国际公认的气候变化权威机构，每个周期会任命上百名科学家对上千份气候变化的前沿研究进行梳理和总结，最终结果称得上是全世界最复杂和最重要的科学文件，最著名的第五次评估报告（AR5）为2015年的《巴黎协定》提供了大量信息支持。2007年，IPCC与美国前副总统戈尔分享了诺贝尔和平奖，以表彰其对人类理解气候变化的贡献。  戈尔和IPCC领导人拉金德拉·帕乔里领奖 | 图源：诺奖官网 气候科学的现实：阐释有阵营 IPCC和UNFCCC的关系看起来似乎是个完美的科学和行动的互补，可是事实没有那么简单。 在区域层面上，据学者统计，每年IPCC报告作为一个对上千份科学研究的总结和综述，其采撷的各路成果和数据九成都来自欧美。不是说学者有偏见，而是来自亚非拉的气候数据和洞察没有被足够地代表，这一差异来自于这些地区的基础科学和气象观测的落后，这种不平等和代表性的缺乏虽然不是IPCC的错，但也是需要被正视的。 在行业层面上，IPCC的科学家并不生活在真空中，他们也会被外界影响，而且对于气候变化严重程度，在学界内部也有不同的流派和看法，哪一派能产生更大的政治影响也是个问题。比如埃克森美孚在2002年给了美国布什政府一份备忘录，导致布什政府大力游说罢免气候科学家罗伯特·沃森的IPCC主席职位，并试图用拉金德拉·帕乔里取代前者（就是上面领诺奖那位），因为帕乔里当时更温和，对石油行业更友好。 另外，IPCC本身就是一次政治谈判。IPCC报告的最终呈现也要经过各国政府代表的谈判博弈，激烈程度不亚于COP会议（而且有时是同一波谈判代表在谈）。紧接着，IPCC的结果如何被COP消化，更是一个大问题，当年AR5就和《巴黎协定》共同走向了成功，而今年的COP27和AR6似乎是一种“同床异梦”的状态。 IPCC和UNFCCC的关系最紧张的一次当属围绕“1.5度特别报告”的争议。1.5度目标指到本世纪末把温度控制在比前工业时代高1.5度之内。这一目标在巴黎协定中是一个没有约束力的理想目标，但在有了这个由头之后，部分集团就委托IPCC科学地评估了1.5度目标的可行性和能带来的正面影响。 而在COP24上，IPCC的升温“1.5度特别报告”遭遇了部分缔约方的阻击。缔约方如何表述对此特别报告的态度成为关键。经过不公开的磋商之后，递交到闭幕大会的案文选择了中立的“take note of”，也就是“注意到了”特别报告，而非往常的感谢(acknowledge)或欢迎(welcome)。这在现场引起了拉美独立国家联盟、环境完整集团、最不发达国家、欧盟、挪威、加拿大、新西兰、加纳、南非等集团和国家的强烈反对，尤其是当年IPCC会议的主办国韩国两次表示强烈抗议，强烈要求更换为welcome。 而沙特、科威特、俄罗斯和美国这四个油气生产大国反对更换为welcome，在场外，美国国务院公开声明不支持IPCC的研究结果，并呼吁在关于气候变化的讨论中保持“现实主义”，中国、印度和澳大利亚则保持沉默。会议一度休会近两个小时，以寻找大家都能接受的措辞，最终使用了“认可IPCC科学工作的意义”、“感谢科学家贡献”、“欢迎及时发布”等词汇组合，避开了对成果的评论。  试图寻找折衷方案的代表们 | 图源：BBC 聚焦今年：半死不活的1.5 2021年发布的IPCC报告又双叒叕表示：如果全球升温超过1.5度，极端干旱、野火、洪水和粮食短缺的风险将急剧增加， 而这个进度条我们已经走到了1.2度左右。所以在COP26上，人们在疫情后气候行动停滞的情况下久违地重申了1.5度目标。 今年联合国秘书长从一开始就在谈，我们今年的目标是“Keep 1.5 alive”，即保证1.5度目标仍然被各国承认。在会议过程中，欧盟官员甚至威胁说，如果最终协议未能批准将升温限制在比工业化前水平高1.5摄氏度的目标，欧盟官员将退出会议，侧面展示了这确实是一个在今年有死亡危险的目标。 不开玩笑地说，现在的1.5度处在一种薛定谔的猫式的半死不活的状态，如果只看文本，和去年一样，1.5度目标还是被肯定了，程度不多也不少，只是一种原则上的肯定。那为什么去年就是大胜利而今年大家都很失望呢？ 一方面当然今年夸张的极端天气对人们的心理冲击是巨大的，人们希望更多的实质性进步。另外，气候谈判有一种渐进的步调，总是先象征性地接受一个目标，接下来就要为这些抽象的目标填充具体措施了。所以今年没有实质进步是令人沮丧的，今年还是像去年在COP26上所做的那样，呼吁逐步减少煤电，并“逐步取消低效的化石燃料补贴”，没有进一步呼吁逐步淘汰包括石油和天然气在内的所有化石燃料。  1.5的呼吁者们 | 图源：VOX 2 气候谈判：不好但最不坏 丘吉尔曾经说民主是最不坏的制度，这一说法我们也可以借用到对气候谈判的理解上来。 气候谈判的理想：一个都不落下 要理解气候谈判的基本格局，我们需要理解一个原则，两个议题和三股势力。 “共区原则” “共同但有区别的责任”（Common but Differentiated Responsibilities，简称CBDR），是全球气候谈判中的一个核心的支柱性原则。它贯穿了《联合国气候变化框架公约》及其附属法律文件制定与实施。发达国家由于历史排放量大，应承担更多减少温室气体排放的量化任务，而发展中国家的首要任务是发展经济和消除贫困，所以更多是一种“重在参与”的责任。 两个议题 “减缓”（Mitigation）主要指减少人类活动带来的温室气体排放，从而减缓并阻止气候变化的发生。 “适应”（Adaptation）是指气候变化已经发生，各个国家和地区皆身在其中，不可避免地要遭受气候变化带来的影响，因而需要增强自身的各种能力去更好适应这一变化，从而降低气候变化对生命、财产以及健康带来的各种损失和影响。 “适应”下面还延申出一个话题，即今年最重要的“损失损害”（Loss and damage）议题，即对已经发生、不可挽回的气候危害的应对。 三方博弈 有了上面的背景，谈判的基本势力也就比较清楚了。 发达国家主要搞减缓，因为其适应能力本身较强，而且很大程度上经济发展和碳排放已经“脱钩”，作为减排先驱和“金主爸爸”，在多数情况下有着气候谈判的领导地位。 发展中主要主张适应，因为其适应能力较差，而且发展阶段决定其不能大刀阔斧地减缓，这两点都需要发达国家的资金和技术帮助，发展中国家的论点是要求发达国家承担排放的历史责任，并为自己争取发展权。 最后一支大家不太熟悉的力量是小岛国家（Small Island Countries），它们的立场就是谈减缓站发达国家，谈适应站发展中国家，损失损害也是它们一直倡导的议题。它们占有着最大的道义优势，因为它们没有排放的历史责任，也没有发展的需求（这些国家小到很多在今天就已经完成了碳中和），然而海拔极低的它们却是气候危机的第一受害者。  高中地理课本上讲过的即将消失的国家图瓦卢就是这一激进的谈判国家之一。图为图瓦卢的外交部长科菲为COP 26提前录制的视频画面，他站在齐膝深的海水中发表演讲，呼吁世界各国对气候变化问题及时采取措施。| 图源：CNBC 总的来说，上面的图景就是理想化的气候谈判的格局，虽然不完美，但似乎大家各自有各的主张，还挺能相互促进的，而且原则也很公平，似乎就这么往下谈就能一帆风顺。不过现实当然没有那么简单，现实中的气候谈判是一个寸步难行的庞然巨兽。 气候谈判的现实：一步都难前进 困难的协商一致 谈到国际谈判，我们脑袋里跳出的印象要么是外交官们的捭阖纵横，要么是弱肉强食的利益游戏。实际上，和在联合国大会上帅气发言的外交官不同，COP会涉及大量技术性的细节，许多代表是气象、农业等领域的专家，是跨界当外交官，而且实际谈判是个折磨人的持久战，据说代表们每天只能睡三四个小时，而且经常还会遇到会期延长（比如今年），无奈加班。 另外，联合国气候公约在一开始就确定了协商一致的谈判原则。和多数同意即可通过的联合国决议不同，COP大会没有投票环节，只会询问是否对结果有异议，一旦有一个国家不同意，就能推翻草案，导致所有人努力付之一炬。（或者所有人被迫加班） 这一点初听起来似乎非常不合理，但正是这一原则决定了气候谈判不是残酷的利益交换，因为永远不会有国家的利益被粗暴地被牺牲（这一点在国际制度里简直就是白月光），再小的国家也能把自己的想法加入议程——它们起码有否决权这一点底牌。 但反过来说，在气候谈判中，高超的政治智慧和谈判技巧也容易不怎么好使，即使是一些很完美的，而且受到多数人拥护的解决方案，也会因为几个国家的阻拦而流产，或被妥协成为门面工程。 集团化和碎片化 气候谈判的另一个潜规则是集团化：只有大国和集团的代表可以进行许多非正式磋商，只有集团的代表可以进入最后阶段的谈判，这保证了谈判的效率，毕竟将近两百多个国家，一人讲两分钟就能浪费一上午，而且很多国家的谈判人手根本不够让其出现在每个会场（打工人也不会分身啊），所以它们会把在某些议题上的主张委托给集团的代表，因此绝大多数国家都需要确保自己成为集团成员。 这些集团在谈判中起到十分不同的作用，其中能够起到决定性意义的集团有欧盟、美国（有集团的作用和地位）、“G77+中国”和基础四国，还有小岛国等小集团也很重要，因为它们会和大集团形成政治联盟以发挥更大作用。 这看起来似乎还是和上面讲的“三国演义”的格局差不多，但是三国之间，平衡一段时间之后显然就会天下大乱，各种力量此消彼长：近年欧盟力量被削弱，美国一度退群后又强势回归，基础四国力量上升。 另外，“三国演义”会逐渐变成“群雄争霸”。受各国国情的变化以及逆全球化的影响，利益不断分化，阵营不断地碎片化，最显著的表现是发展中国家阵营到现在已经分化为二十多个小集团。  关系盘根错节的谈判集团 | 图源：Sematic Scholar 最后，一旦局面变成了“群雄争霸”，那么“合纵连横”就成了明显的选择，比如美国会使用排放大国与小国的划分，并得到了欧盟及其他一些国家的支持。这种划分的依据是排放量、减排能力和潜力，而非历史责任和发展权。这明显是在分化发展中国家而在团结发达国家和小岛国家，而且这种策略是非常有效的，直到这届COP27，如何对待“排放大国”（Major Emitter）一词还是争议的焦点。 国内政治的影响 除了笨重的规则和复杂的博弈，另外一个限制气候谈判的因素是各国的国内政治。 最出名的例子当然是特朗普退群《巴黎协定》，但其实美国出现这种事情不是第一次了，小布什政府直接退出了《巴黎协定》前最重要的《京都议定书》，也从来没有重新加入，而是搞了一大堆自己主导的公约外的小机制。另外巴西“小特朗普”博索纳罗的上台，以及欧盟以“黄马甲”为代表的能源民族主义的崛起等事件，都一度为气候谈判带来了挫折和不确定性。 不过话说回来，虽然国家利益仍是代表们行动的最终依据，但是气候谈判仍然在一定程度上体现了对国内政治的“免疫”和“反叛”。曾经叫嚣要学特朗普退群的博索纳罗最终也因国内压力而没有实践，而集团的共同利益也偶尔可以抹平一两个国家开倒车的想法。 最有代表性的一个故事是，在2016年的COP22上，特朗普胜选的消息传来，给大会形成了很大冲击，也促使大会形成了罕见的团结氛围。主要国家都纷纷声明气候行动是不可阻挡、不可逆转的，到会的美国国务卿也喊话：“没有人有权利仅仅基于意识形态就对代表几十亿人的决定指手画脚。”  试图帮大家重拾信心的克里 | 图源：LifeGate 团结的氛围有几分悲壮，据说美国代表团成员泪洒现场，很多人将 COP22作为职业生涯中最后一次代表美国政府的机会。会议结束之前包括美国在内的各国首脑和政府代表共同发声，形成了一份政治立场文件——《马拉喀什气候与可持续发展行动宣言》，力图为出现消极倾向的气候治理注入活力。 聚焦今年：来了但尚未到位的损失损害基金 今年新设置的损失损害基金确实是一个振奋人心的好消息，为了这个最终的成果，大会延期了一天，当代表们加班加点努力敲定损失损害基金的细节的同时，大会的举办方已经在他们周围拆除会场了。 到目前为止也已经有五个国家以及欧盟确定了对损失损害资金的捐赠，而且金额都不小，尽管有这样好的势头 ，还是仔细看来还是问题多多。 一是《巴黎协定》中虽然明确包括了损失损害的章节，但是当时美国代表还是用其外交手腕最终加入了第八条“并不意味着任何债务或赔偿”的表述。今年拜登政府的官员在会后也透露这次的基金会将不包括任何赔偿。不赔钱那到底怎么弄呢？没细说，只是说要关注“事前和事后的康复（rehabilitation），恢复（recovery）和重建（reconstruction）”。 二是如何定义损失和损害的范围和类型？这还是个没好好谈过的问题。如何判定哪些损失和气候变化挂钩呢？还有哪些国家应有资格获得资金？这都是悬而未决的问题。 大会为了解决这些问题设置了一个过渡委员会来确定细节，不过这个委员会的职能也只是“对大会如何把新的资金安排和基金会操作化做出建议”，为了公平起见，这个委员会中小岛国家、最不发达国家有很大的占比。这些国家为了自己的生死存亡做出的建议能不能最终被国际社会接受，在下一届会议上被通过，最终把这一基金落地，只能拭目以待了。 3 气候融资：清楚的糊涂账 气候融资的理想：有钱好办事 根据UNFCCC金融常务委员会的定义，气候融资是“旨在减少排放和增加温室气体吸收，减少人类和生态系统对气候变化负面影响的脆弱性，维持和提高其抵御能力的融资”。 鉴于发达国家负有的历史责任和现实优势，气候融资在狭义上就指从发达国家向发展中国家转移的公共资源，广义上指与减缓和适应气候变化有关的所有资金流动，是可持续金融中的一项重要实践。 气候金融里最重要的力量是多边气候基金，最大的多边气候基金有气候投资基金（CIF），全球环境基金（GEF），绿色气候基金（GCF）和适应基金（AF）（后两者是公约谈判的成果）。 这些基金会使用广泛的融资工具，包括捐赠、债务、股权和风险缓解方案，来吸引来自国内政府或私营部门的资金。用融到的钱，它们在全世界最需要的地方进行减缓或适应的项目（在不远的将来还有新的基金会的损失损害的项目）。结果上来说，图瓦卢获得的人均资金最多，印度获得的总金额最大。各国的多边开发银行也是气候融资的理想金主，它们更多注重减缓项目，相比之下公益性质的基金会则更注重适应项目。 还有一个值得注意的资金来源是国际碳市场产生的收益。《巴黎协定》所设定的碳市场规定了每笔交易将有一个固定百分比的资金被作为某种意义上的“交易税”流入适应基金，在将来这一市场进入运行后，这也会是一笔可观的来源。 归根到底，气候融资还是融资，而不是气候公益，大部分的融资还是期待回报的，而减缓所要求的能源转型当然是非常有利可图的。 仅仅制造出零碳未来所需的新能源设备就会是对制造业的一大刺激，而同时这一转型还会节省大量的油气资源的运输和加工成本，这种转型效应还会促进更多的就业，降低大量的污染等等，这些社会和环境效益最终也会为世界经济注入更多活力。根据IRENA的数据，到2050年，全球能源转型可以贡献19万亿美元的经济收益。 气候科学要求人们睁大眼睛看眼前的危机，气候政治要求人类既照顾自己又照顾地球，某种程度上这都是对人们太高的要求，气候融资告诉我们，我们不需要节衣缩食也不用高风亮节，只要听从我们逐利的理性，为了转型效益投入足够的转型资源，就能解决很多问题。 气候融资的现实：谈钱伤感情 实际上现在全球气候资金还有着大到可怕的缺口，2010年，《世界发展报告》初步估计，发展中国家未来20年减缓和适应活动的资金需求为每年1400亿至1750亿美元。而根据Green Bank Network的最新统计，气候融资缺口为2.5-4.8万亿美元，每年的缺口达1660亿至3220亿美元。因地域和计算方法的不同这个数字会有差异，但怎么算都是天文数字。 对于多边气候基金的内部管理及其成效也一直有质疑的声音，而且基金之间还有职能重复混乱的问题，“基金太多太乱效率低”，也是今年部分国家阻拦建立新的损失损害基金的论据之一。 另外上面提到的国际碳市场也还在敲定细节而没有落地的阶段，COP21通过的原则性的《巴黎协定》的其他所有实施细则都在COP24上解决了，就留了碳市场一条没解决，COP25不争气没解决，新冠耽误一年以后COP26有成果但还没解决，直到今年的COP27还是有相关细节的谈判。毕竟任何事情只要一沾钱，就会倒向你能想到的最激烈的争夺。 聚焦今年：永远在路上的1000亿 今年除了损失损害基金以外，其他成果总是会给人一种花拳绣腿的感觉，都是投入产出比最大的小项目，比如在会议期间联合国宣布的“为所有人建立早期预警倡议”的执行行动计划，还有气候活动家戈尔推出的新的独立温室气体排放监测网站。 问题当然在于钱的问题没有解决，以至于今年从头到尾古特雷斯都在呼吁发达国家每年提供1000亿美元气候融资的目标必须被实现，可今年还是在资金问题上还是没有进展，这也是今年被认为是气候谈判的小年的重要原因。 实际上这个目标在2009年哥本哈根COP15上就被提出了，并在坎昆举行的COP16和巴黎COP21上正式确定，并被重申并延长至2025年。然而2025的结束期都快到了，在COP26上都开始谈2025之后更高的融资目标了，这1000亿还是从来没有到位过。 发达国家声称，2020年提供和动员的气候资金达到833亿美元。可是根据独立第三方评估的气候融资价值仅为这一声称的三分之一左右。 说实话，已经投入的资金，到底起到了多少作用，以及如何在各个部门和行业间最优分配，都是非常重要的问题，但是现在都还不是吹毛求疵这些的时候，毕竟我们还处在衣不蔽体的阶段。 4 结语 有了上面的这么多的关于国际气候治理的理解，我们这些“盲人”其实还只是摸到了这个房间里的大象的一个部位（我们甚至还没有涉及最最重要和富有智慧的《巴黎协定》）。不过说实话，对于国际气候治理，了解得越多，越容易滑向悲观。 最悲观的观点往往会引用所谓的“国际治理的不可能三角”，即国家主权，治理全球化和治理效率之间我们永远只能达到两者，来说明理想和现实总是有距离的，我们永远没法达到公平而高效的气候治理机制。但是任何事情研究深了你都能总结出来这个三角（比如8月前沿种草机中提到的区块链不可能三角，点击此处链接跳转查看），它们是很好的学术概念，却是非常差的行动指南。 如果我们回头再仔细看看呢？除了理想总被现实打败的感叹，我们也能从上面看到一些微弱但闪烁着的希望：对弱者和科学的尊重，对商谈和妥协的重视（即使意味着加班），对道义和自然的考量……这都是人类政治中少能达到的特性。理想落空是常态，而现实往往会孕育出比出发前的构想更有生命力的实践，这一切的前提是我们在做了，在努力的路上，才能诞生新的洞见和理想。 参考资料 *免责声明： 本文所含资讯仅为参考之用，不构成任何决策建议，不得被视为交易的依据或建议。文中观点仅代表作者个人观点，不代表公众号立场，转载和引用部分如有侵权或违规请及时联系我们予以处理。如需转载请联系授权并注明来源（ID：ChinaVator2017）。  可持续金融，是推进全球可持续发展且创造出可计量的经济、社会和环境综合价值的金融服务与投资方式。如果你是也对绿色金融、科学发展感兴趣的可持续人类，前沿种草机或许正是带你走进可持续金融的第一扇门！ 依托社会价值投资联盟（深圳）发布的《前沿》月报每月中更新，旨在通过每月一篇国内外前沿资讯，让更多人走近可持续金融。期待各位可持续人类和我们一道成为可持续金融的倡导者、引路人！  ▼《前沿》现已推出每月邮件订阅服务！ 快快点击阅读原文或30秒扫码一键免费订阅。 订阅立即收获2021年全年及2022年1-10月报精美PDF，中英文两版任选，回顾往期精彩内容。 每月第一时间收获月报，节省浪费的翻找时间，高效获取国内外可持续金融动态和专家深入分析点评。  点击图片，查看更多月报资讯  扫码订阅，不再错过 # 前沿种草机 # 栏目每月中更新，依托社会价值投资联盟（深圳）发布的《前沿》月报精选新鲜精彩内容送达！旨在通过每月一篇跟踪国内外前沿资讯，让更多人走进可持续金融的世界。期待各位和熊猫小创一道，成为可持续金融的倡导者、引路人，种草可持续金融的绿色魅力！ 编辑 | 滕子舟 审校 | 王番、oob  |
