研究 | 全球ESG政策法规研究-意大利篇

导 读

意大利是目前全球第八大经济体。作为老牌的工业化国家，意大利在绿色发展上走在国际前列，形成了较为完善的绿色发展制度和政策体系，在循环经济和减少传统能源消耗上取得了显著的进展。但是在经济和社会发展方面，意大利面临着经济发展停滞，政府赤字攀升，失业率和绝对贫困人口居高不下、社会收入不平等加剧、人口老龄化和移民问题等的多重挑战。意大利的ESG政策体系在应对这些挑战、实现可持续发展进程中发挥了积极作用。

一、意大利可持续发展面临的挑战

意大利位于欧洲南部，三面临海，国土面积30万平方公里，总人口约6000万人。2019年，意大利GDP为2.26万亿美元，是全球第八大经济体；人均GDP达3.32万美元，居世界第33，属于高收入国家[1]。在2020年联合国发布的《可持续发展目标报告》中，意大利以77分位列全球166个参与国中的第30名，属于可持续发展综合水平较高的国家。

意大利的经济结构具有典型的后工业化特征。作为老牌工业大国，意大利已步入后工业时代，旅游业带动第三产业增长。2017年农业约占GDP的2.1%，工业23.9%，服务业74%。2018年其主要出口产品为药品、汽车与石化产品。作为制造业大国，意大利本身的自然资源并不丰富，超过80%的铁、煤、石油等原料都依赖进口。

罗马斗兽场是意大利的著名历史景观

2008年金融危机后，意大利经济一蹶不振，2008年至2019年间实际GDP平均增长率为-0.32%，2013年起负债总额占经济产值的130%或以上，是欧盟财政赤字最严重的几个国家之一（图1）[2]。失业率也在近十年在7%～12%之间浮动，其中青年失业率在2019年高达29.2%，远高于欧盟15.1%的平均水平[3]。

图 1   1980—2019年意大利实际GDP增长率

资料来源：IMF

环境问题上，意大利长期的工业与城市废物排放导致海洋污染严重，同时由于沿海地区过度捕捞，意大利在《可持续发展目标报告》中的“SDG 14：保护海洋生物”一项仅得到50分（满分100）。2018年意大利超过半数的省会城市空气污染超过欧盟法定限值，污染成分主要来源于交通、家用供暖、工业以及农业排放。

为减少对传统能源的依赖，2005年意大利实施了第一个能源补贴政策——“能源账户计划”[4]，来加强可再生能源的开发与应用。目前意大利是欧盟中除德国以外最大的太阳能产能国。

腐败贪污是意大利治理上最主要的问题之一。在上世纪90年代初意大利曾发起了一场大型的反贪污、反腐败调查运动，被称为“净手运动”。整个运动涉及包括总理在内的5000多名官员与公共人物，共调查出高达40亿美元的贪污行贿案例。2018年，意大利再次爆出国内第三大政党联盟党非法挪用4900万欧元的公共丑闻。

二、ESG政策法规解析

为解决工业污染、贪污腐败以及促进能源转型等一系列可持续发展问题，意大利近十几年来出台了一系列ESG政策法规来规范企业的商业活动与内部治理（图2）。

图2   意大利ESG政策法规演进时间线

资料来源：社投盟研究院整理

1. 企业与ESG政策

2012年5月意大利首次举办欧洲可持续与责任投资周，加强国际交流，鼓励意大利企业在治理与投资时重视可持续发展这一理念。

过去十年中，意大利颁布的法规政策主要由政府与商会牵头，明确了企业在社会责任领域应该披露的ESG要求以及范围。其中2015年由国家经济事务部颁布的第208号法案使意大利成为欧盟第一个（也是美国以外世界第一个）通过法律约束让企业领导人考虑公司非财务相关影响（如社会或环境等）的国家。

此外，由政府部门与行业协会颁布的CSR或ESG相关政策法规基本涵盖了各类营利性机构。2011到2016年期间，意大利关于社会企业责任的披露范围逐步扩大，从自愿到强制。作为欧盟成员国之一，意大利政府部门也提出了企业需要以国际公认的标准（如联合国国际契约与欧盟建议等）来履行其社会责任义务。

为缓解性别不平等问题，意大利在2011年颁布第120条临时法案，即上市公司必须为性少数人群[5]保留至少三分之一的董事位置。在2022年法案即将失效之际，2018年意大利国家公司和证券交易所委员会再次强调了报告守则中遵循性别平衡的必要性，并且要求企业仍需遵守原本的“不遵守就解释”原则披露性别平衡情况。

在ESG披露与风险评估上，欧盟的多项政策都对意大利产生了直接影响。

2014年欧盟颁布《非财务报告指令》，要求500人以上企业必须披露非财务信息报告后，2016年12月意大利议会跟随欧盟通过第254条法令，强制要求大型企业或上市公司编制涵盖ESG信息的非财务信息报告，首次将ESG理念完整地融入到法律体系当中。

2018年7月，在欧洲保险和职业养老金管理局[6]偿付能力指令[7]的基础上，意大利保险监督机构颁布第38条新规，规定保险公司治理机构必须识别、评估和管理其环境和社会风险。该法规通过加强董事会治理，实质性提高了决策层面对ESG风险的认识，也使行业意识到促进可持续公司治理的重要性。

2018年12月，在欧盟2016年颁布《职业退休服务机构的活动及监管（IORP II）》，要求国际养老金监督官组织评估并披露ESG议题细节后，意大利养老基金监督委员会修订并颁布第147号指令。在2008年1月要求养老金披露社会、环境和道德因素的基础上[8]，新修订的指令强制养老金在投资时必须评估ESG风险并对其进行披露。

2019年2月，在欧盟2017年第828条股东权利指令（要求股东考虑公司长期可持续发展）的基础上，意大利部长会议[9]通过第49号指令，要求企业股东、资产管理者以及机构投资者披露如何在公司治理与投资决策中评估ESG风险。

2. 国家宏观政策

2015年意大利立法通过第221条法案，促进国家层面对绿色经济的开展，包括管理废物回收、沿岸违建与保护物种多样性。2017年，意大利政府出台为期三年的2017年—2019年国家可持续发展战略。在联合国可持续发展议程框架下，将发展重点放在促进循环的低碳经济、降低极端气候影响以及缓解生态危机上，并把保护物种多样性和科学使用土地作为首要任务。在制定完2017年—2019年战略后，意大利政府主动与欧盟分享治理理念，帮助成员国一起合作解决2030年可持续发展议程的挑战。

3. 交易所披露规范

意大利证券交易所受意大利国家公司和证券交易所委员的监管，在2014年6月加入了联合国可持续证券交易所倡议，是欧盟成员国中继波兰华沙证券交易所后第二个加入该倡议的交易所。

2016年意大利颁布第254号法令强制企业披露ESG报告，并对该披露报告提出了“不遵守就解释”原则。2017年2月，意大利证券交易所发布ESG披露指南。其中，意大利的重点披露规范包括：

（1）意大利要求把非财务报告中的ESG主体拆分为四个领域进行披露：

1)环境

2)社会与员工情况

3)人权

4)腐败与贿赂

（2）公司需要对与往年或行业标准不一致的ESG指标表现进行解释与说明。

（3）与德国或英国不同，意大利每年的ESG披露报告还需遵循双重实质性标准，即公司不仅需要解释商业活动如何影响ESG，还需要披露ESG问题对公司运营模式产生的影响。

（4）意大利要求企业需要在解释其完整商业模型的同时明确指出产业链中与ESG相关的环节。至2017年，仅有法国与意大利对该部分提出规范。同时，意大利强调企业披露业务关系时需要包含供应链与分包商。

昔日的地中海商业帝国威尼斯

三、 ESG市场发展

欧洲可持续投资论坛在2018年《可持续与责任投资报告》中指出，意大利2015年来以可持续发展为主题的投资规模呈扩张趋势，其中养老金公司投资比重增长迅速。

2010年1月，意大利最大的工人养老金基金公司（Cometa Pension Fund）签署负责任投资原则。此后意大利又有三家养老金管理公司[10]分别在2013年、2014年与2019年签署该原则，体现出意大利养老金管理者对可持续金融理念的接纳。

根据彭博在2019年发布的研究报告，意大利的可持续债券市场中，气候环境相关主题的绿色债券占主导地位，并多由大型险企等机构投资者认购。2019年9月，意大利签署了支持新能源的FER1法令，计划到2021年拨款共54亿欧元以支持包括风能、太阳能、水力等可再生能源产业的发展。

1. 绿色债券

2014年—2018年间意大利共有9家机构累计发行了共计5亿欧元的绿色债券，其中77%的发行额来自能源公司[11]。

2014年6月赫拉环保集团发行了意大利历史上首支绿色债券，规模5亿欧元的绿色债券。其中75%的债券面额由来自包括法国、德国与英国等国家的境外投资者认购。募集资金主要用于应对气候变化、改善空气质量、减少水污染与促进废物循环利用等绿色环保项目。

在意大利国内的绿债市场中，意大利国家电力公司[12]是最早也是最活跃的发行人之一，共发行了三支绿债。2017年1月，国家电力公司旗下的ENEL国际金融公司发行了其第一支活跃于欧洲市场的绿色债券，总规模12.5亿欧元。随后该电力公司又在2018年与2019年发行了规模为12.5亿欧元和10亿欧元的绿色债券。筹集到的资金主要用于可再生能源工厂的建设与可再生能源输电项目开发。三支绿债均遵守了国际资本市场协会的绿债原则。

2019年7月，意大利国家铁路公司[13]在国内发行了首支获得气候债券认证（Climate Bonds Certification）的绿债，为期7年，规模7亿欧元[14]。发行后需求量超过报价的3.5倍，得到156家投资者总额达25亿欧元的订单，其中65%来自海外（主要是法国与德国）。该笔资金预计将帮助公司所有列车节约近30%的能耗。意大利国家铁路承诺将每年公开受到债券收益资助的列车数量，并将对减排等影响力指标进行量化披露。

据路透社报道， 2019年12月意大利政府提出计划在2020年至2023年间进行价值40亿欧元的绿色投资，而发行绿色债券将成为其最主要的融资手段之一。

2. 可持续发展债券

2019年9月6日，意大利国家电力公司在国际市场上发行了首支与联合国可持续发展目标挂钩的债券（参见表1），规模共计14亿欧元。该债券发行后吸引了不少投资者的关注，并在最终获得了近三倍的超额认购。如表1：

表1：意大利国家电力公司可持续债券指标与联合国可持续发展目标对应表

资料来源：意大利国家电力公司，2019

3. 产业转型投资

机械与建筑设备出口是意大利经济的重要组成部分。根据意大利建筑设备协会报告，仅2019年第一季度意大利就出售了3178台土方机器与道路设备等建筑设备，相比于2018年增长了17%。

欧盟委员会指出，传统建筑业的环境影响不容小觑：欧洲40%的能源消耗与36%的二氧化碳排放均来自建筑业。面对这一现状，欧洲国家积极采取措施加速建筑业的绿色转型。例如，欧洲投资银行在2019年6月决定投资45亿欧元用于支持23个包括意大利在内的欧洲国家的新能源项目与可持续交通基础设施的建设。

四、ESG发展特点与展望

作为欧盟的成员国，意大利擅长结合欧盟发布的政策以解决本国发展中遇到的痛点，尤其是在开发清洁能源方面表现出众。然而，意大利仍然面临着一系列环境与社会问题，亟待以创新的方式加以解决。

屹立不倒的比萨斜塔

1. ESG发展与欧盟相辅相成

欧盟对意大利ESG政策法规的发展起到了关键作用。虽然意大利政府早期出台过一系列措施来规范企业的社会责任义务，但在2014年欧盟颁布《非财务报告指令》前，意大利政府从未将ESG理念完整地融入到“硬性”的政策法规中。2018年—2019年间，意大利也在欧盟的政策框架下对保险公司、养老金及机构投资者下达了强制性的ESG评估和披露要求。值得注意的是，意大利在欧盟国家中带头要求企业在披露ESG信息时须结合自身的商业模式，以提升信披的实质性，为其他成员国起到了示范性作用。

2. ESG信息披露切合发展需要

意大利在构建ESG信披制度时秉持了因地制宜原则，为可持续发展中存在的薄弱方面制定了针对性的披露政策。在环境领域，为减少国家对化石能源的依赖，意大利政府很早就开始要求企业在ESG报告中披露可再生与不可再生能源的使用情况；在社会领域，为了推进两性平等，2018年意大利重申了董事会中性少数群体占比的披露要求。为治理国内严重的贪腐现象，意大利特地在公司的ESG信批框架中将“腐败与贪污”单独列出，要求企业严格披露在反腐败方面采取的措施与成效。总的来说，虽然意大利是在欧盟的推动下出台了ESG信披政策，但它十分擅长将自身发展痛点与ESG信披政策相结合，督促企业履行社会责任，为负责任投资者选择投资标的时提供参考，最终使得市场行动者在创造商业价值的同时推动国家整体的可持续发展。

3. 可持续金融助推产业转型

2017年—2019年战略与ESG信披政策出台后，意大利金融行业积极响应和支持能源领域结构转型需求。过去三年，意大利国家电力公司与国家铁路公司相继发行了一系列债券（绿色债券、气候债券与可持续发展债券），加大在可再生能源技术研发和应用方面的资金投入。债券产品一经发行就得到了国内外投资者的追捧，其中不少获得了超额认购。

在政策推动下，意大利也为清洁能源行业公司创设了良好的融资环境。2019年，意大利再次获得欧洲投资银行的资金支持，促进建筑行业解决其高能耗、高排放的问题。在与欧盟成员国的协作下，意大利积极调动国内外多方资源，填补能源行业资金缺口，促进产业转型升级。

4.国家可持续发展目标有待进一步落实

虽然意大利在发展可再生能源方面表现突出，但在用水清洁、社会平等乃至经济稳定增长等可持续发展议题上仍存在许多需要解决的问题。以水污染治理为例，作为欧洲四大老牌工业国家，意大利的工业产业带来了严重的海洋污染问题，致使其在可持续发展报告中的“SDG 14：保护海洋生物”一项上的表现相对落后。“雪上加霜”的是，近五年来意大利医药行业的高速发展又进一步加重了它在废水和固体废弃物处理方面的压力[15]。幸运的是，意大利2017年出台的三年可持续发展战略计划与欧盟的绿色新政（Green Deal）都同时提出了加强了海洋环境保护的措施，这些政策的出台有望缓解意大利周边海洋的污染问题。

5. 中小企业的ESG认知与实践有待加强

在欧盟引导下，意大利分别为国内的大型企业、资管机构以及投资者出台了全面的ESG风险评估与披露要求。然而，由于意大利中小企业十分发达，在国民经济中占据了举足轻重的地位，因此政策制定者或应尽快出台补充性政策，提高中小企业的ESG认知与实践 。在意大利中小型企业中，零售批发商、服务机构（如旅游中介）、餐厅和食品业者占据了约一半的份额[16]，而其中涉及的产品包装、废物利用以及非法劳工等问题都会加大意大利的可持续发展挑战。在2017—2019年的发展战略基础上，意大利除了要考察大型企业的ESG表现，也应向中小型企业进行ESG理念的普及，带动各类企业共同创造一个可持续的未来。

6. 可持续金融市场仍有巨大发展空间

2015年以来，意大利保险与养老金机构在政策的引导下逐渐加大了在可持续发展领域的投资力度。意大利在欧洲可持续与责任投资生态体系中扮演的角色也变得越来越重要。但时至今日，意大利资本市场上的可持续金融产品主题单一（以清洁能源为代表），缺少针对解决其他环境和社会问题的可持续金融工具。在全球经济不景气的大背景下，意大利国内中小型企业面临发展困境，国外难民潮不断涌入。意大利需要加强调动政府机构与企业的积极性，鼓励研发更多面向国内外的创新型可持续金融产品，助力国家可持续发展。