导 读
2019年末，欧盟新一届委员会出台了《欧洲绿色协定》，该协定提出了2050年实现气候中性的宏大目标，针对能源、工业、建筑、交通、农业及环境保护等经济发展不同领域制定了具体变革举措，其宗旨是努力使欧洲各国经济增长与资源利用脱钩，推动欧洲经济继续走向绿色可持续发展的道路。至今《欧洲绿色新政》已颁布近两年，分析其实施过程中的动力与阻力，对我国双碳战略的实施和绿色低碳经济低碳转型具有一定借鉴意义。
本文摘自《可持续发展金融前沿》2021年第11期“专题洞察”
引言
2019年末至今，一场席卷全球的新冠肺炎疫情来势汹汹，在人类不得不面对这一危机的同时，强风、暴雨、干旱等气候变化引起的自然灾害在世界各地频繁上演着。相对于新冠肺炎疫情，气候灾难频发对于国际社会经济发展的威胁更加持久，是人类发展所面临的更深层次，更长期性的挑战。全球气候治理问题早已变得炙手可热，长期以来，欧盟在气候治理领域占据国际领先地位，具有治理意愿高、治理能力强、治理经验丰富等特点。
2019年12月11日，欧盟委员会新一届主席乌尔苏拉·冯·德·莱恩发布的《欧洲绿色协定》（《The European Green Deal》以下简称《协定》）更加坚定了欧盟在气候治理问题上的决心。《协定》呈现了欧盟经济可持续化转型的路线图，不仅提出了宏大的目标，还涵盖了经济发展的各个领域，并确立了实现欧洲经济绿色发展的具体措施。
在后疫情时代，国际社会呼吁各个国家进行经济绿色复苏，“双碳”战略即是中国向世界做出我们应对气候变化的庄严承诺，同时也是着力解决资源环境约束突出问题、加快向绿色发展方式与生活方式的转变，实现中华民族永续发展的必然选择。本文结合《欧洲绿色新政》提出两年来的进程状况，分析其实施过程中的动力与阻力因素，希望能够对我国今后双碳战略的实施有所启示。
《欧洲绿色协定出台背景》
1992年，《联合国气候变化治理框架公约》的达成在全球气候治理领域具有里程碑式的意义，标志着气候治理机制被国际社会所接受，气候治理问题从此得到关注。后续签订的《京都议定书》以及《巴黎气候协定》都对全球气候治理进程起到了推动作用。然而，由于各主权国家及地区自身发展水平及治理能力的不一致，对于国际气候治理问题很难达成一致的解决方法，使气候治理问题一度陷入僵局，全球气候治理进程缓慢，人类发展遭遇威胁。由于气候变化所造成的经济损失巨大，在1980-2017年期间，欧盟各成员国中与气候有关的极端事件造成的直接经济损失约为4530亿欧元（按2017年欧元价值计算）。联合研究中心的Peseta III研究估计，到本世纪末，在高温情景下，欧盟由于气候变化会造成1.9%的GDP损失，而在2℃情景下则为0.7%。为此，欧盟在2018年11月发布《给所有人一个清洁星球——欧洲建设一个繁荣、现代、有竞争力的气候中性经济体的长期战略愿景》中指出到2050年欧盟要实现气候中性的目标。而2019年由欧洲环境署发布的《欧洲环境状况与展望2020》显示，如果欧洲按现有政策推进，而不在今后10年内制定实施更强有力的政策，欧洲就不可能实现其《巴黎气候协定》的2030年减排40%的目标，对于2050年气候中性目标的实现甚至还需做出更大的努力。如果实施应对不够理想，则到那时生态系统遭受破坏导致的气候变化风险将会更加严重影响人类的生存发展，因此，为了实现气候目标，欧洲需要新的经济发展战略，避免危机发生，《欧洲绿色协定》的出台将对欧洲经济增长的可持续性转型具有重大的战略性指导意义。
《欧洲绿色协定》核心内容
2019年末，欧盟委员会发布《欧洲绿色协定》，《协定》的宗旨是促使欧盟向可持续发展社会的转变，并努力使其经济增长与资源利用脱钩。
图1 《欧洲绿色协定》框架
《协定》提出了欧盟的具体气候发展目标：在长期看，到2050年欧洲将实现气候中性，即社会及经济活动不会对气候系统产生净影响，这一目标将被写入《欧洲气候法》，以确保其法律约束力；从短期来看，欧洲将于2030年实现其在1990年的基础上温室气体排放量减少50%-55%的目标，为此，欧委会将审查并重新修订《温室气体排放交易体系指令》、《能源税指令》等一系列气候相关的政策法规。《协定》针对经济发展不同领域制定了具体变革举措，包含能源、工业、建筑、交通、农业及环境保护六个方面。（1）促进能源系统脱碳，提供清洁、安全可负担得起的能源。据统计，能源系统的温室气体排放量占欧盟总排放量的75%，因此，能源系统的脱碳对于其气候目标的实现至关重要。《协定》选择从以下几方面着手：促进技术创新以提高能源利用效率；大力发展以可再生能源为基础的电力部门；为确保气候目标的实现，欧盟要求各成员国提交修订后的《国家气候和能源计划》与相关能源立法，并监督各国严格实行。（2）支持工业部门向可持续性增长模式转型，发展清洁循环经济。欧盟的工业虽然已经开始转型，但其温室气体排放量占比依然达20%，为了实现其2050年目标，欧盟提出了《循环经济行动计划》，引导欧盟及全球气候中性和可循环产品市场的发展，支持从原材料到商品甚至包装全产业链的可循环利用设计；鼓励发展以租赁商品和服务为基础的新商业模式，提高资源的可重复利用率；支持关键部门及重点领域进行突破性技术创新；使数字化技术成为工业转型的助力器，确保人工智能、5G、云计算在环保信息披露及污染监控方面最大限度发挥作用；针对性地对创新价值链与产业间新形式合作进行国家援助，如2020年，欧盟将推进《电池战略行动计划》及相关的立法，以确保所有电池产业的安全、循环和可持续，大力发展电动汽车行业。欧洲的建筑部门能源消耗占总消耗的40%，为了解决能源利用率低这一问题，欧盟各成员国参与到“翻新浪潮”中，积极推进公共和私人建筑以高能效的方式开展翻新工作，欧盟将审查《建筑产品条例》，确保新建和翻新工作都符合循环经济的目标。交通运输部门温室气体排放量占欧洲总排放量的四分之一以上，而且尚在不断增加。为了实现气候中性目标，到2050年预计需要减少90%的运输排放。欧盟将发布《可持续智能交通战略》，推动交通领域智能化转变，以减少交通拥堵和污染；修订《联合运输指令》，鼓励多式联运运输方式的发展，支持铁路与水运运输，减少航空排放，实现交通领域的低能耗、低排放、高能效；审查《替代燃料基础设施指令》，增加可持续替代运输燃料的生产和部署，以支持不同运输方式低碳排放的发展。（5）推动农业领域建立公平、健康和环境友好型产业链。为此2020年春季之前，欧盟出台《从农场到餐桌战略》，通过在食品生产、加工、包装、运输、零售、进出口全产业链采取行动，保证食品链的绿色可持续发展，减少对环境的影响；2021年之前，欧盟委员会采取包括立法在内的多项措施以期大幅减少化学农药、化肥和抗生素的使用和风险，鼓励有机农业的发展，并考虑新的创新技术以提高粮食系统的可持续性；出台《共同农业政策》和《共同渔业政策》为农民、渔民及其家庭的生活提供保证，将至少40%的《共同农业政策》总预算和至少30%的海上渔业经费应用于应对气候变化，以加快实现气候中性目标。（6）在环境保护方面恢复生态系统和生物多样性，努力构建零污染的无害环境。生态系统和生物多样性的维护能够有效帮助减轻自然灾害、调节气候环境。2020年3月，欧盟提出《欧盟委员会生物多样性战略》，以解决欧盟委员会生物多样性丧失的问题；为帮助增加二氧化碳的吸收捕集，促使欧盟尽早达到气候中性，制定《欧盟森林战略》，开展可持续的植树造林和恢复退化的森林；发展可持续的“蓝色经济”，改善对水源和海洋资源的使用，缓解欧盟委员会对土地资源的多重依赖。在构建无害化环境方面：通过《可持续发展的化学品战略》及《水、空气和土壤零污染行动计划》，更好地保护公民和环境免受危险化学品及污染的危害。为了保证气候目标得以实现，经济发展的各个领域能够进行顺利转型，《协定》制定了相应的保障措施。1、资金投入方面，调动公共和私营部门对经济发展进行绿色投资，确保公正转型据欧盟委员会估计，按照目前经济发展情况，如实现2030年气候和能源目标，则每年将需要新增2600亿欧元的投资。为此，欧盟委员会将提出一项可持续欧洲投资计划，具体包括：充分发挥欧盟预算与欧洲投资基金的作用，欧盟委员会计划将至少欧盟长期预算的25%及欧洲投资基金的30%用于应对气候变化的行动领域；同时欧盟还将与欧洲投资银行、国家促进银行以及其他国际金融机构合作，鼓励其投资活动的全面绿色化，实现欧盟的政策目标；针对私营部门，欧盟在2020年第三季度提出《可持续融资战略》，该战略将可持续性纳入公司治理框架，引导私人资本流向绿色投资，使私营部门更好地参与这一绿色转型过程中；同时作为可持续欧洲投资计划的一部分，欧盟提议建立一个包括公正过渡基金的公正过渡机制，以保证受经济发展进程影响较大的会员国、城市和公众顺利过渡。同时欧盟提出合理使用政府绿色预算工具，引导经济绿色转型。在支出方面，修订《国家援助准则》，包括环境和能源国家援助准则，支持欧盟向2050年气候中性过度等。2、科教领域，欧盟提出增加跨部门和跨市场的创新性研究，建立新的价值链颠覆性的技术创新对于实现欧洲绿色协议的目标至关重要，因此，欧盟提出了“地平线欧洲”创新计划，该计划至少35%的预算将资助气候领域的创新领域，包括电池、清洁氢气等产业；除此之外，欧洲创新和技术研究所将继续促进高等教育机构、研究组织和企业间在气候变化、可持续能源以及智能城市交通方面的创新合作；欧洲创新理事会也将为具备潜力的初创企业和中小企业提供投资和业务支持，以实现全球范围内具有突破性的绿色创新。启动教育培训，积极地对劳动力进行技能再培训是取得经济社会发展成功的必要条件，为此，欧盟委员会将制定一个欧洲能力框架，帮助评估公众关于气候变化和可持续发展知识及技能的掌握情况和态度，提供相应援助材料，鼓励学校及机构进行可持续发展方面的培训；向会员国提供财政支持，推动学校基础设施及整体运作更具可持续性；欧洲社会基金将资助欧洲劳动力从衰退部门向增长部门进行转移所需技能培训，以提高绿色经济中的就业能力。3、制定良好的监管工具为欧盟向可持续未来的过渡提供了坚实基础欧盟将制定相应的监管规则，根据环境、社会和经济影响，评估现行立法政策与气候目标实现之间的一致性，从而以最低的成本做出最有效的政策选择。欧盟委员会计划启动一项《欧洲气候公约（European Climate Pact）》项目，重点讨论公众参与气候行动的三种方式:第一，通过信息共享促进公众了解气候变化和环境恶化的威胁，并学习如何应对。第二，拓宽公众表达自己的想法和创造力的各种渠道，激励其做出相应努力和采取行动致力于气候中性目标的实现。第三，欧盟委员会将致力于提升公众能力，对公众在气候治理和环境保护进行中所遇到的问题进行指导和教育。在经济全球化的今天，加强国际合作，做好气候治理领域的全球领导者是全球气候治理问题得以解决的重要保障，因此，欧盟计划将加强与国际组织及各主权国家的密切合作，通过“绿色外交”形成影响力，继续在世界各地执行和促进气候中性政策的实施，制定适用于全球价值链的标准，倡导全球共同进行经济转型，开创清洁未来。
《协定》实施的动力与阻力因素
从人类可持续生存的角度来看，发展方式的绿色转型是必然的。《协定》的提出符合全球发展大势，同时，考虑到目前国际经济不稳定的现状，欧盟《协定》的实施过程必定会机遇与挑战并存。同时，欧盟具有相对领先的经济发展阶段、系统的政策监督规则、以及来自各方的积极支持，这也为《协定》的顺利实施带来契机。欧盟的经济发展处于全球相对领先地位，2019年欧盟经济总量已达13.96万亿欧元，占全球经济的18.9%，在碳排放方面欧盟在1979年已经达到峰值，2018年碳排放较1990年减排21.2%，超前完成2020年目标。在能源领域，经济增长对于传统化石能源的依赖程度逐年下降，2018年可再生能源消费占比已经达18.9%，可再生能源发电量逐年增加，2018年已达47万兆瓦，部分国家可再生能源发电成本甚至低于煤电，这些转变使得欧盟在能源转型方面更加具有领先优势，较其他国家更为容易走向零碳。在绿色产业发展方面，2006年到2019年三年间，欧盟对于清洁能源的投资已累计达到1.16万亿美元，占全球的29.1%，超过了中国（25.6%）和美国（18.9%）。在汽车行业，奔驰、沃尔沃、大众等企业相继提出碳中和目标，纷纷改进工厂及制造商的生产流程，提高纯电动汽车的销售比例等。2020年1-7月欧洲新能源车注册量达50万辆，超过中国（48.6万辆）成为全球新能源车第一大市场，据此，欧盟在不断巩固其绿色经济发展市场上的全球竞争力。在金融领域，欧盟近年来也是不断拓展，其碳排放体系市场规模在2019年占全球的87%，绿色债券发行量占全球的41.8%，达到1066.5亿美元，同时，欧盟还在不断推出绿色金融领域的新机制，如“可持续金融产品分类标准”，以优先获得在国际绿色金融领域的规则制定权，强化其影响力。由此可见，欧盟利用其具有领先的经济发展阶段优势，在绿色转型道路上已走在世界前列，这也为《协定》的实施奠定了基础。
图2 可再生能源占比
数据来源：欧洲统计局官网https://ec.europa.eu/eurostat/
《协定》发布的一年内，欧盟迅速出台一系列政策制度支持其实施。2020年1月14日出台《可持续欧洲投资计划》调动国家公共部门进行投资，并通过欧盟金融工具（例如Invest EU）释放私人资金，筹集至少1万亿欧元来满足“绿色协定”实施的额外资金需求，对于可持续领域的项目给予支持；同时针对绿色转型影响最严重的地区，为其行业及从业者制定《公正过渡机制》，明确要在2021-2027年期间至少筹集1000亿欧元（如图），以及通过技术援助等方式减轻对社会经济的影响，确保公平过渡。2020年3月5日公布的《欧洲气候法》草案，将2050年实现“气候中性”的目标写入立法。2020年3月10日颁布的《欧洲工业战略》提出欧洲将以绿色化、数字化为动力推进工业转型和提高国际竞争力。2020年3月11日提出了《循环经济行动计划》，其主要目标是刺激欧盟内外有利于气候中性的电池、塑料、建筑、纺织品、食品等循环产品市场的发展，提高全球的资源利用效率。同年5月20日《从农场到餐桌》战略的目的是保证食品生产过程的可持续性。此外，针对生物多样性领域颁布了《欧洲生物多样性战略》等。能源绿色转型方面，在2020年7月8日出台了《欧盟能源一体化战略》和《欧洲氢能战略》两个战略，而11月19日的《离岸可再生能源》战略，目的是为能源领域实现高效利用甚至完全脱碳铺平道路。除此之外，欧盟针对建筑领域及危险化学品方面也制定了详细的政策，如《建筑翻新浪潮》及《可持续化学战略》等。2021年3月10日欧盟议会投票通过设立“碳边境调节机制” ( CBAM , Carbon Border Adjustment Mechanism ) 议案，这是一项基于欧盟碳排放价格对进口商品内含的碳排放征收关税的政策。由此可见，在欧盟《协定》提出气候雄心之后，系列配套政策法规的密集出台显示其已为确保目标实现做出了制度层面的巨大努力，有力的支持着经济社会的全面绿色转型。
图4 公正过渡机制资金来源渠道
图5 欧洲工业战略
欧盟层面一直努力推进《协定》在各个领域的实施，特别是2020年新冠疫情爆发经济受到重创的情况下，欧盟并没有像处理金融危机或欧债危机一样将“气候环境优先”转向“经济效率优先”，欧盟主席冯德莱恩、副主席蒂默曼斯等政要通过各种平台表示疫情之后欧洲将会进行经济绿色复苏，《欧洲绿色协定》颁布的经济转型和气候目标不会改变，《协定》将成为欧洲绿色复苏的“发动机”，坚定欧盟气候中性目标的实现。2020年5月27日，欧盟公布一项总值达7500亿欧元财政的扩张计划，即“复苏基金”，强调《协定》促进经济绿色转型的意义，推动落实《欧洲工业战略》，将“绿色化”与“数字化”作为疫情之后经济复苏的驱动力，释放了欧洲将继续以《协定》为核心进行绿色复苏的重要政治信号，更加坚定了欧洲走出危机，走向更加现代化和可持续未来的信心。（1）在政府层面，从2015年欧盟委员会出台《欧盟气候与能源市长公约》来鼓励各国政府自愿致力于执行欧盟的气候和能源目标后，截至2018年，欧盟已有9000多个城市，约38.6%的6000万居民在《市长公约》框架内采取气候行动。新冠疫情发生以来，法国、德国、意大利、西班牙、荷兰、卢森堡等18国环境部长联合于2020年4月11日发表公开信，希望欧洲绿色转型的进程不受经济复苏的影响，呼吁发挥《协定》在欧盟复苏计划中的核心作用。（2）在企业层面，欧盟大型企业早已转变发展战略，将生产方式的绿色转型看作是企业未来可持续发展的机遇，而不是导致成本上升的挑战，欧盟的很多企业已经在布局储能、电网升级等基础设施转型的工作部署以及向高科技基础设施转型。在传统能源向新能源转化的过程中，氢能将会助力困难减排业脱碳中扮演很重要的角色。例如法国线缆公司耐克森集团，在意识到能源转型对于绿色发展的重要性之后，提出在未来生产活动中将会使用可再生能源，并对所有运营场所制定了提高能效的解决方案。卢森堡钢铁企业安赛乐米塔尔公司投入大量资金进行技术创新，以促进其生产模式的绿色化转型。在德国，68家大型公司曾联合发声，要求德国政府在担任轮值主席国期间，推进欧盟落实《欧洲绿色协定》，以早日实现气候中性的雄心目标。这充分显示了欧盟企业对于《协定》顺利实施的支持态度。在公众层面，2018年，以瑞典17岁“气候少女”通贝里发起的“气候罢课”运动为开端，欧洲多所学校学生参与到气候行动中来。法国凯兹商学院、英国格拉斯哥大学相继签署了“气候紧急”的倡议，借机向欧洲政府表明制定及实施更加严格的气候变化政策的诉求。可见，各国公民、企业和教育机构等对于气候治理态度的积极主动。
数据来源：欧洲统计局官网https://ec.europa.eu/eurostat/
（3）《协定》的实施并不是一蹴而就的，期间充满着各种阻力。首先，欧盟内部发展的不均等性制约了《协定》的实施。从能源转型角度来看，东欧国家（匈牙利、波兰）经济发展对于传统能源的依赖性较高，在这些国家政府政策的实施会受到强势代表传统能源利益集团的反对，从而可能阻碍能源的清洁发展进程；（4）在产业转型方面，欧洲关键战略价值链上的智能交通、物联网等行业普遍集中于德法这样的工业强国，其他国家的相关企业则缺少竞争力，这可能将导致人才、技术等优势资源继续流向领先企业，使得经济转型无法在欧盟内部同步实现。第二个挑战则是资金的问题，欧盟虽然出台了《可持续欧洲投资计划》，设定了公正过度基金以及疫情后通过欧盟“复苏基金”，但能够真正用到《协定》实施中的资金并不足够，例如“复苏基金”中的大部分将被用于农业等传统行业的补贴方面。另外，这些基金是否可以获得以及之后如何进行分配都是政策实施过程中面临的挑战。第三个挑战即处理突发性危机与渐进性危机之间的矛盾，突发性危机是指新冠疫情，而渐进性危机指气候变化，在危机处理方面突发性危机更具紧迫性，因此，部分后续的治理工作由于疫情爆发而被耽搁。例如，预计将在英国格拉斯哥举行的COP26气候会议因为疫情而被推迟到2021年11月举行。欧盟内部的《协定》和数字化转型相关的部分工作也被推迟，除此之外，《协定》的出台及欧盟新一任主席的上任都得到了德国的大力支持，而在2020年12月默克尔交棒之后，因此，未来德国的政策将具有很大的不确定性，欧盟绿色复苏领导力的持续性也将受到挑战。除此之外，碳边界调整机制(CBAM)的提出引起了欧盟内部及贸易伙伴间的广泛争议，这将会影响政策的实施进度，使《协定》的实施面临压力。
总体而言，《欧洲绿色协定》进一步明确指明了欧洲各国的绿色低碳发展路径，虽然今后的实施过程中还会遇到各类阻力，但是不论从协定的核心内容还是后续的各项配套政策法规，都表明了欧洲通过绿色低碳创新发展的努力和决心。
最近一年来，关于“双碳”战略的解读不断深入，各级政府不断出台地区、产业等相关规划，学界和其他社会研究机构等推出了大量的低碳路线描绘和建议，但是对于有效的支撑“双碳战略”的法律法规体系还有待进一步完善，同时，对于战略推进过程中利益的博弈分析也还有待深入挖掘和解析，总结《欧洲绿色新政》的法规建设和影响驱动因素，希冀对我国碳中和战略的顺利推进提供借鉴。
作者 | 刘学之 魏昭月（北京化工大学低碳经济与管理研究中心）
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