研究｜ESG政策法规研究-美国篇

美国是世界国土面积第三大国，占地937万平方公里，人口约3.3亿，是世界第三大人口大国。作为一个移民国家，美国有着多元的民族和文化。1776年《独立宣言》颁布后，美国正式独立，并从殖民地国家逐渐发展为世界第一大经济体，成为在经济、军事、科技等方面领先全球的世界强国。

1. 经济发展

作为全球最大经济体，2019年美国GDP约21.4万亿美元，占全球经济总量的24.4%，高出第二名中国约7万亿美元。美国人均GDP约为65000美元，属于高收入国家。

美国目前处于后工业时代，服务业主导经济发展。2017年，农业占GDP的0.92%，工业占18.21%，服务业占77.36%。服务业中金融、保险、房地产、租赁行业占比最高，达21.2%。根据IMF的金融发展指数，美国金融发展水平位列全球第二。

美国也是世界贸易大国。2019年，美国以2.57万亿美元进口额和1.65万亿美元出口额，分别在全球进、出口总额排名中位列第一名和第二名。美国出口量最大的产品分别是成品油、飞机、原油和集成电路，进口量最大的商品依次是汽车、原油、广播设备、电脑和车辆零件。

美元长期以来一直在全球贸易和金融流动中发挥重要作用。截止到2020年，美元依旧是全球最常用的储蓄货币，占全球外汇储备的61.26%，远高于第二名欧元占比20.27%，占据主导地位。全球对美元储备的需求有助于美国以低成本发布债券，目前全球约40%的债务以美元计价。

2. 社会发展

2018年，联合国开发计划署颁布的人类发展指数中，美国以0.920的高分（满分1分）在全球189个国家和地区中排名第15名，属于极高发展水平。但在两性平等问题上仍有提升空间，根据世界经济论坛颁布的全球性别差距报告，2018年美国得分0.720，在153个国家和地区中排名第51，低于许多欧洲国家。

收入不平等且差距持续拉大是美国面临的主要社会风险。根据美国人口普查局2018年的数据，美国家庭收入最高的20%群体占美国总收入的52%，而这个占比在1968年为43%。根据2017年经济合作与发展组织发布的基尼系数，美国得分0.39，在G7中排名第一，在G20中位居第四，贫富差距突出。

除了贫富差距，种族差异仍旧存在。美国作为多民族国家，曾因为种族矛盾爆发过多次社会冲突。虽然《排华法案》等含有种族歧视的法案都早在上世纪被废除，种族关系也在20世纪60年代末后有改善，但至今还仍存在深层次的种族矛盾。

2020年疫情期间，美国再一次爆发了“黑人命也是命”的抗议运动。新冠疫情加剧了美国社会资源分配紧张的状况，使低收入者和少数族裔面临巨大的生存危机。据美国民权组织统计，美国国内黑人患新冠肺炎的概率是白人的5倍，死亡率是白人的3倍。弗洛伊德事件暴露并加剧了美国长期的种族分裂与社会矛盾。

3. 环境发展

作为全球最大经济体和世界第二大能源消费国，美国化石燃料燃烧排放的温室气体居高不下。根据2019年联合国环境规划署发布的《排放差距报告2019》，美国年度温室气体排放总量为世界第二，人均温室气体排放量为世界第一。在2020年联合国可持续发展解决方案发布的《可持续发展报告》中，美国在“SDG12：负责任的消费和生产”与“SDG13：气候行动”上均表现不佳。

对此美国出台了《委员会关于气候变化相关信息披露的指导意见》等政策法规，对上市公司的环境问题（尤其是气候变化引起的环境问题）等相关事宜进行规约和信息披露指导。但2017年特朗普政府宣布美国退出巴黎气候协议，不仅引发国际舆论，更加大了全球控制温室效应的挑战。

与欧洲ESG“政策法规先行”的做法有所不同，美国在联邦政府层面较少有主动性的作为，仅在加州等地方政府有基于养老金投资方面的ESG政策引导，以及在证券交易平台有ESG信息披露要求与指南（侧重环境信息）（详见图2 – 1）。

图2 – 1   美国ESG政策法规时间轴

1. 环境相关政策法规

近十年来，环境议题，尤其是气候变化，成为美国资本市场关注的一大重点，与之相关的政策法规呈现出量化和强制性的要求。随着全球可持续发展浪潮的推进，美国环境治理除了延用《美国国家环境政策法案》、《清洁空气法案》等相关法律法规外，还出台了新的法规文件。

在2009年联合国第15次气候变化大会召开之后，美国证券交易委员会于2010年1月发布了《委员会关于气候变化相关信息披露的指导意见》，要求公司从财务角度对环境责任进行量化披露，公开遵守环境法的费用、与环保有关的重大资本支出等，开启了美国上市公司对气候变化等环境信息披露的新时代。

2015年10月，美国加利福尼亚州参议院通过《第185号参议院法案》，要求加州公务员养老基金和加州教师养老基金在2017年7月1日前“停止对煤炭的投资，向清洁、无污染能源过渡，以支持加州经济脱碳”。

2018年9月，加利福尼亚州参议院通过了《第964号参议院法案》，进一步提升对上述两大退休基金中气候变化风险的管控以及相关信息披露的强制性，同时将与气候相关的金融风险上升为“重大风险”级别。《法案》强制要求披露与气候相关的财务风险、应对措施及董事会的相关参与活动，以及与《巴黎协定》、加州气候政策目标的一致性等信息。

2. 社会相关政策法规

在社会平等方面，2010年9月加利福尼亚州立法机构颁布了《加州供应链透明度法案》，要求在加利福尼亚州经营的年度全球总收入超过1亿美元的零售商和制造商，在网站上披露其消除供应链中奴役和人口贩卖所做的努力。该法规并未强制要求公司为降低供应链的社会风险采取新措施，但是无论公司是否采取措施均需向消费者披露相关信息。这相当于采用了“不遵守就解释”的原则。

2016年1月，奥巴马签署了一项行政命令，要求100名员工以上的公司向联邦政府披露所有员工的工资，并按性别、种族和民族分列工资，目标是通过增加透明度来鼓励雇主实行同工同酬。同年，美国平等就业机会委员会（EEOC）发布了对《雇主信息报告》（EEO-1）的拟议修订，要求包括100名员工以上的公司收集并提供包括种族、民族、性别和工作类别的工资数据，向联邦政府提供公司的实际雇佣情况。EEOC将利用这些数据来协助调查投诉。

2017年，就在EEO-1修订报告生效前，特朗普政府宣布终止奥巴马时期的政策，导致该政策未能实施。之后，由于多个工人权益保护组织提起诉讼，该法案于2019年再次被法官批准通过。政府要求企业在2019年9月30日前提交其2018年的相关数据。

2018年9月，加利福尼亚州参议院通过了《第826号参议院法案》，对加利福尼亚州公司的女性董事人数最低标准进行了规定。该法案要求每家总部位于加利福尼亚州的上市公司在2019年底之前至少有一名女性担任董事会成员，2021年底至少有两位甚至三位女性董事。

3. 公司治理相关政策法规

本世纪初，美国安然和世界通信公司的财务造假事件直接催生了《萨班斯·奥克斯利法案》的颁布。该法案是历史上美国政府全面的对公司治理、会计职业监管、证券市场监管等方面提出更加严格、规范的法律体系的管控。该法案也构成了美国公司治理一直延续至今的法律基础，同时对全世界的公司治理产生了深远影响。

《纽约证券交易所303A公司治理规则》自2002年发布以来分别在2009年11月、2013年1月、2013年8月及2018年11月进行了四次修订，要求纽交所上市公司必须遵守303A规定的有关公司治理的标准，对上市公司独立董事、薪酬委员会、审计委员会等公司治理内容进行规定，要求上市公司采用并披露商业行为和道德守则。在2018年的最近一次修订中，303A法案主要将需要进行信息披露的小型公司上限从公共持股量7.5千万美元提高到2.5亿美元，使更多公司可以申请并获得豁免。

2008年金融危机后，公众开始反思金融危机爆发的原因，意识到金融监管缺位难辞其咎。《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法》于2010年7月获众议院和参议院通过，最后由美国总统奥巴马签署，旨在改善金融体系问责机制、提升金融体制透明度，此次金融监管改革对美国金融市场影响深远。

其中，该法案的第1502条要求上市公司披露他们是否使用冲突矿物（钽、 锡、钨和金），以及这些矿物是否起源于刚果民主共和国或邻国，以防止冲突矿产的交易助长刚果所在地区的武装冲突，造成侵犯人权的问题。若公司使用了冲突矿产，需要向美国证券交易委员会提交报告，报告内容包括对矿产来源以及产销监管链尽职调查所采取的措施等。

2012年美国证券交易委员会根据《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法》通过了最终规则，对冲突矿产披露规定进行了补充和完善。虽然在特朗普执政期间，该法案部分已被废除，但第1502条法规被保留，仍具有法律效应。

除美国政府、证交所等官方机构外，近年来行业协会等非官方组织也开展行动，支持ESG 投资。投资者管理集团（ISG）是由70多家美国机构投资者和全球资产管理人组成的机构，市值总和超过32万亿美元。2017年，ISG发布了《机构投资者管理框架》，管理框架中提供的原则并未直接解决ESG整合的问题，但是该框架明确指出，有效的公司治理机制对于公司价值创造和降低风险至关重要，并鼓励机构投资者披露如何评估与所投资公司相关的公司治理因素，以及如何管理代理投票和参与活动中可能出现的潜在利益冲突。该框架再次强调了公司治理的重要性。

图片来源：https://www.lonelyplanet.com/usa

4. 基于ESG完整考量的政策法规

2015年10月，在联合国提出17项可持续发展目标（SDGs）后，美国也相应地在政策法规中做出了回应。美国劳工部员工福利安全管理局发布了《解释公告(IB2015-01)》，首次颁发了基于完整ESG考量的政策指引。该《公告》就ESG考量向社会公众表明支持立场，鼓励投资决策中的ESG整合。美国劳工部员工福利安全管理局先后又于2016年12月和2018年4月出台了《解释公告(IB2016-01)》和《实操辅助公告No.2018-01》。这两个公告要求受托者和资产管理者其在投资政策声明中披露ESG信息，强调了ESG考量的受托者责任。由于美国劳工部担心之前的政策会让投资人对于ESG投资望而却步，IB2016-01允许投资政策声明包括有关使用ESG因素评估投资或整合ESG相关工具，指标或分析来评估投资的政策，但是并没有反映出强制性。

但是《实操辅助公告No.2018-01》指出受托者要以经济利益为重，不得过于相信ESG因素与经济增长之间的联系，并非不可避免地要通过投资促进ESG。所以，部分人认为《实操辅助公告No.2018-01》虽然旨在提供更多解释，但有可能会在鼓励和不鼓励ESG投资之间造成混乱。

5. 证券交易所披露规范

美国主要的两个证券交易所为纽约证券交易所和纳斯达克，均受美国证券交易委员会监管。

纽约证券交易所目前已有超过2300家公司上市，上市公司总市值为世界最高，截至2019年12月31日，其总市值约为22.9万亿美元。纽交所是2012年联合国可持续证券交易所倡议（SSE）前五家领先加入的证券交易所之一。根据2019年Corporate Knights发布的《衡量可持续信息披露——全球证券交易所排名》，纽交所大型上市公司披露7项关键可持续绩效指标比例达到25.4%，在全球规模较大的48家交易所中排名第40名，表明纽交所在引导上市公司改进ESG实践和业绩中尚有较大提升空间。

纳斯达克证券交易所是全球第二大证券交易所，也是最大的电子证券交易机构。截至2019年12月31日，共有3140家公司在纳斯达克股票市场上市，总市值约为14.9万亿美元。纳斯达克是2012年前五家加入SSE合作伙伴交易所小组的交易所之一。根据2019年Corporate Knights发布的《衡量可持续信息披露—全球证券交易所排名》，纳斯达克上市公司ESG披露率达19.3%，在48家交易所中排名第42名。

在ESG信息披露要求方面，纳斯达克、纽交所均不强制要求上市公司披露ESG信息，本着自愿原则鼓励企业在衡量成本和收益时考量ESG。2017年3月，纳斯达克推出了首份ESG数据报告指南，第一个版本是专门针对北欧和波罗的海公司。2019年，纳斯达克证券交易所发布了《ESG报告指南2.0》。第二版《指南》将约束主体从此前的北欧和波罗的海公司扩展到所有在纳斯达克上市的公司和证券发行人，并主要从利益相关者、重要性考量、ESG指标度量等方面提供ESG报告编制的详细指引。该指南参照了GRI、TCFD等国际报告框架，尤其响应了SDGs中性别平等、负责任的消费与生产、气候变化、促进目标实现的伙伴关系等内容。

在市场驱动下，可持续金融在美国发展迅速。美国资本市场内不仅可持续金融产品日益丰富，同时也有出现了一批ESG评级机构等第三方机构帮助可持续金融市场形成了较为完整的产业链和价值链。

1. 可持续投资情况

美国可持续投资论坛组织的数据显示，2016年初美国采取可持续投资策略的资产管理规模为8.7万亿美元。2018年初增长至12万亿美元，占美国专业资产管理总量的26%。在这12万亿资产中，资产管理公司和社区投资机构通过将ESG标准应用于投资分析和投资组合选择的资产管理规模达到11.6万亿美元，采取的ESG投资策略主要为ESG整合和负面筛选。

根据2019年由全球可持续发展投资联盟发布的《2018年全球可持续投资评论》，全球五大可持续投资市场中，按可持续投资资产规模，美国仅次于欧洲排名第二。

图3 – 1   2016-2018年全球可持续投资资产概览

根据国际权威评级机构晨星发布的《美国可持续基金前景报告》，出于风险防控意识增强和可持续金融观念的普及，2018年至2019年美国可持续基金数量大幅增加。2019年美国市场考虑ESG因素的传统基金数量从2018年的81支增至564支，增长了近6倍。可持续发展基金数量也有所增长，2019年共有303支开放式和交易所交易基金，高于2018年的270支。此外，市场对可持续发展投资的关注度逐渐升温，2019年流入可持续发展基金的资金总额为214亿美元，相比于2018年增长了近4倍。

2. 养老基金

美国共有13家养老基金签署责任投资原则(PRI)。早在2006年，美国最大养老基金加州公务员退休基金(CalPERS)和美国第三大养老基金纽约州共同退休基金就成为第一批签署责任投资原则的资产管理机构。目前，这两家养老基金现资产管理规模分别为3730亿美元和1943亿美元。

CalPERS在2017—2022 年战略计划中将基金可持续发展列为第一目标，其中提到要进一步让公司报告并减少碳排放，并逐步将ESG成为分析选择投资的重要因素并发布与之相应的ESG战略计划。该基金目前有大约10亿美元投资于ESG全球股票基金。此外，该基金采用负向筛选投资策略，目前有六项撤资项目，包括烟草、枪支、煤炭、伊朗、苏丹和新兴市场股权原则。该基金早于2001年开始针对烟草行业进行负向筛选。新兴市场股权原则是指筛选出其内部管理的全球股票投资组合中不符合 ESG 标准的新兴市场部分公司。至2018年年中，共有22家公司被CalPERS排除在外。

纽约州共同退休基金为美国披露最全面的养老基金，在全球排名第三。2018年，该基金可持续投资计划从70亿美元增加到100亿美元。2019年6月，该基金发布了自己的气候行动计划，确立了可持续投资和气候解决方案。此方案承诺将该基金的可持续投资从100亿美元增加到200亿美元，并正式将气候变化纳入风险评估、投资决策、管理融入和公共政策宣传。

3. 绿色债券发行情况

根据气候债券倡议组织数据，2019年全球绿色债券市场发行金额高达2589亿美元，发行人总量为506，其中美国以513亿美元的发行额排名第一，占全球发行总额的20%。美国2019年的绿色债券发行量增长幅度较大，发行量相比于2018年增长了44%。美国发行人数量以105居于首位，美国最重要的发行人房利美公司贡献了44%的绿色债券发行量，对美国绿色债券市场发挥着重要作用，同时房利美以228亿美元的发行额成为2019年全球最大绿色债券发行人。

2017年美国房利美公司发行276亿美元的绿色抵押支持证券（MBS）后成为全球最大绿色债券发行人，这使美国超越中国成为2017年世界第一大绿色债券来源国。

2010年开始，房利美认为，在无法直接建造更多房子的情况下，找到创新的方法来通过提高能源和水资源利用效率来支持住房，尤其是租房的可负担性，同时在市场上发展强大的安全性，可以实现使命。随后，于2012年发行了第一个绿色MBS。除了房利美在绿色建筑领域发行的绿色债券以外，美国的绿色债券还包含清洁能源及能源效率，水利及自然资源管理，运输，土地保护，其中水利项目占据绿色债券发行面额的49%。

4. ESG评级及指数机构

可持续投资无论是采用正面筛选、负面筛选还是 ESG 因子整合考量等投资策略，都需要以 ESG 评级为基础对投资标的进行筛选，因此 ESG 评级体系可以说是构建大部分 ESG 主动或被动投资策略的基石。评级机构的出现扩大了ESG覆盖范围和市场影响力，在一定程度上达到了推动ESG信息披露标准统一的结果。

目前，美国ESG指数评级体系主要有标普旗下道琼斯可持续发展指数（DJSI）评估体系、MSCI ESG指数评级等。DJSI的ESG评级指标体系主要由环境、社会和经济三个层面组成，MSCI ESG评级体系关注每个公司在环境、社会和治理方面10项主题下的37项关键评价指标表现。

2020年6月30日，根据彭博数据统计，全球ESG ETF共有281支，其中美国ESG ETF共有67支，合计规模为295亿美元。在基金規模排名前十的美国ESG ETF中，有7支ESG ETF基金追踪MSCI指数。DJSI和MSCI ESG相关指数也是国际上很多基金与资产管理者重要的参考指标。如截至今年3月底，全球最大养老基金日本政府养老投资基金GPIF向MSCI日股女性活跃指数和日本ESG指数共注资1.3万亿日元(约125亿美元)。

美国是世界上最大的经济体，拥有全球最大的金融市场，其在可持续金融领域的发展对全球经济都产生着巨大影响。但美国联邦政府层面较少有主动性的政策推进，交易所也未有相关信息披露要求。

近两年来，随着特朗普政府在国际合作组织中的各种“退群”行为，美国的相关政策法律也或将受到一定影响，但资本市场已经展现出向可持续金融迈进的趋势，资本向善已然成为时代潮流。

1.   联邦政府政策引导贡献较少

美国如今政治日益两极化的趋势导致立法与政策制定僵局多次出现。美国对ESG监管政策受不同当局政府的影响，在中立立场和消极态度中波动。美国劳工部早在1994年就为可持续投资开绿灯，将其定位为两个类似基金之间的纽带。但随后2008年出台的新指导（IB2008-01）提醒信托人在ESG投资需要格外谨慎与小心，不要因此忽视收益。而后其又在 2015 年再次更新此指南（IB2015-01），指明 ESG 应是重要投资考量因素，并在2018年的更新指南（IB2018-01）中鼓励投资者进行 ESG 投资。然而，在特朗普政府执政期间，联邦政府并不鼓励可持续发展与环境保护，不仅退出了《巴黎气候协议》，同时修订了环境法规，任命前煤炭游说者安德鲁·惠勒为环境保护署负责人。这又一次使ESG投资面临着政治和监管方面的障碍。

与此同时，与欧盟地区及亚洲国家对比，政府ESG相关政策法规的强制力度较弱，对于信息披露的要求大多数遵循自愿原则，也不存在类似欧盟“不遵守就解释”的规定。政府发布的《解释公告IB2015-01》、《解释公告IB2016-01》、《机构投资者管理框架》及《ESG报告指南》均没有要求强制ESG信息披露。截至目前，美国强制性披露政策仅在2010年由证券交易委员会发布的《委员会关于气候变化相关信息披露的指导意见》中有所体现，该政策首次对上市企业提出就环境议题的披露要求。

2. 政策着眼解决发展现实问题

美国联邦与地方政府颁布的ESG政策法规大多针对本国国情和可持续发展议题。鉴于多种族的国家特点和种族歧视的遗留问题，美国平等就业机会委员会于2016年发布《雇主信息报告》，鼓励雇主实行同工同酬。因科技公司男女员工比例长期被诟病，加利福尼亚州参议院于2018年通过《第826号参议院法案》，对加利福尼亚州公司的女性董事人数最低标准进行了规定，加强男女平等的工作与升职机会。

与此同时，因特殊地理区位和自然环境条件，加州比起美国其他州较多受到气候变化的影响，加州政府更关注环境治理议题。美国加利福尼亚州参议院在2015年和2018年相继颁布《第185号参议院法案》和《第964号参议院法案》，以加强加州公务员养老基金和加州教师养老基金中气候变化风险的管控以及相关信息披露的强制性。

3. 资本市场金融创新实践先行

美国拥有较为开放的金融体系，其市场自发的驱动力对ESG发展起到了决定性作用。受到全球ESG浪潮影响，基于客户需求、风险管控与价值选择，美国资本市场上一些投资机构自发推动可持续金融投资。如美国大型养老金和洛克菲勒基金会等金融机构对可持续金融的引导均早于证券交易委员会等监管机构对相关政策的出台。

2006年，上文提到过的加州公务员退休基金和纽约州共同退休基金成为第一批签署负责任投资原则的金融机构。2007年，洛克菲勒基金会率先提出了“影响力投资”这一理念，并持续致力于推动影响力投资在全球范围的发展。2019年，资产管理公司施罗德的调查显示，超过60%的美国认为投资基金认为应该在投资决策中考虑可持续性因素。

随着美国可持续金融市场规模在全球保持领先，并至2018年达12万亿美元，纳斯达克交易所才在2019年首次推出《ESG报告指南》，引导上市公司规范ESG信息披露，并鼓励中小企业在ESG披露上的参与。在联邦政府层面，直至2020年初，众议院金融服务委员会才通过《ESG信息披露简化法案》要求证券交易委员会制定更细致的ESG规则，然而该法案截止2020年年底仍在审议中。

4. 重视环境要素中的气候变化

2010年，美国证券交易委员会发布了《委员会关于气候变化相关信息披露的指导意见》，对环境及气候变化议题提出了新的要求。相关财务支出的量化披露、投资对象对环境的影响成为美国ESG政策法规中关注的重点。

2016年，美国作为195个国家之一在纽约参与了《巴黎协定》的签署，同意为减少导致地球变暖的温室气体付出努力。美国在此后的法案中更加关注了环境和气候变化信息披露与SDGs、《巴黎协定》的一致性。虽然美国现已退出巴黎气候协议，但从龙头养老金以代表的大型资产管理者对环境和气候变化风险的优先考量不难看出美国金融机构对气候变化的关注与重视。

5. 不同行业ESG信息披露差异大

信息披露是促进ESG发展、形成良好的ESG投资市场的必要条件。根据2018年由特许金融分析师协会和责任投资原则组织发布的《美洲的ESG整合》研究报告显示（如图4 – 1），美国各行业上市公司ESG信息披露完备率的中位数得分中，除金融行业得分保持不变外，其他各行业在2011年至2016年间均有不同程度的提升，表明美国上市公司ESG信息披露质量持续进步。其中，信息披露质量提升较快的是材料行业，信息披露相对完善的是公用事业、必需消费品和能源行业。

图4 – 1   美国各行业上市公司ESG信息披露的中位数得分

本文作者：李文、张苏；

房雅、赵文妍、罗薇娅、张雨宁、周冰星对本文亦有研究贡献。